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马光远 “垄断豁免”是否范围过大?


特约记者 
安库雷 
发自北京 
全国人大常委会8月30日表决通过了《反垄断法》,国家主席胡锦涛签署主席令予以公布。从1994年商务部开始起草与调研始,历经13年,《反垄断法》至此终获通过,将于明年8月1日起施行。本刊专访了一直关注反垄断立法的北京学者马光远,以期获得立法者与经营者观点之外的独立看法。
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《反垄断法》中提到的“对于关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护”,怎么看这种“垄断豁免”?
马光远:在《反垄断法》里,出于维护公共利益的需要,会对一些垄断行为进行豁免,这是国际惯例。别的国家反垄断法也有很多豁免,但从来没有像我们《反垄断法》里这样对很多行业的大面积的豁免。“关系国民经济命脉”,不是严格意义的法律概念,“国家安全”的内涵也不清楚。美国(法律)的“国家安全”,通过修正案和司法解释,都能与“国防安全”联系起来,还是有严格的内涵和外延的。
在中国,老百姓眼里的垄断主要是这些有可能被豁免的行业,比如电信、石油等,如果把它们豁免了,反垄断的利剑指向谁呢?电信、石油这些垄断行业的改革,会不会因为《反垄断法》而停下来?因为他们都可以以国家的名义要求豁免。
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总则也规定了国家对其经营行为“依法实施监管和调控”。
马光远:这个怎么去执行?首先谁来监管,商务部还是国家工商总局?然后是依什么法?这些行业本身都有自己的行业法律,要是依这些法,完全豁免这些行业的垄断行为,不等于《反垄断法》被忽悠了吗?在我们国家,行业性法律目前的立法权基本掌控在行业主管部门的手中。
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假如有企业以国家之名滥用权利,侵害消费者或其他经营者权益,被侵害者怎么办?
马光远:这种垄断一般要么打着公共利益的旗号,要么假国家之名。在国外,主要是通过媒体或者消费者反映,然后司法部门主动介入。而这种垄断在我国还不具备完全依靠法律途径去解决的条件,只能通过经济体制改革来打破现有的垄断。对于普通消费者来说,现阶段还只能期待形成公共事件,进而引发有关部门注意。
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联想到之前国家对牛肉拉面与方便面涨价的干预,《反垄断法》会不会只打蚊子,不打老虎?
马光远:改革这么多年,竞争性领域的价格政府不要管,这应该已经形成共识了,有竞争的地方,就不要怕形成同盟,他要形成同盟成本是非常高的。政府用权力干预竞争性领域的价格,老百姓暂时看得到了好处,但其实是赶走了只田鼠,引来了一头狼。(政府)重获定价权,会不会向经营者寻租?经营者花钱摆平政府,最终受害的还是消费者。
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“赶走田鼠引来狼”,这一观点是否适用于房地产领域?
马光远:我倒觉得,《反垄断法》真要有所作为,最好指向房地产业,这比解决银行、电信等领域的问题要相对容易。房地产业名义上是竞争的,实际是两级垄断,首先是土地供应垄断,其次是房地产开发垄断。
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《反垄断法》第7章规定的法律责任,“五十万元以下”、“上一年度销售额百分之一以上百分之十以下”,这是不是太少了?
马光远:罚款数额大小,不是一个关键点,关键要制止(垄断)行为,比如对中国移动,你罚多少它会感到疼?100亿?从成本与收益的角度,它恐怕也不会放弃这种垄断地位。
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我们是否对《反垄断法》期待过高?
马光远:走出这一步很不容易,这是值得欢迎的,但立法任务远远没有完成。这个法律是象征意义大于实质意义,现在没有操作性,下一步的相关立法任务更重,所以目前对执行的期望值不要太高。
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执行方面,草案也规定了,反垄断执法工作是由国务院规定的反垄断执法机构负责的,国务院反垄断委员会并不行使行政权力。
马光远:我还是期待通过慢慢地完善,把反垄断委员会做实,让商务部和国家工商总局退出。现在的情况是各部门在争,而大家还是期待有统一的部门去执行。
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下一步最重要的是什么?
马光远:出现垄断行为后,我找哪个部门,电话多少,几天做出答复,审查标准是什么,具体细则是什么,我如何上诉……有了这些东西,才能谈执行。我觉得反垄断委员会应该适当配备一些专职人员,来具体制定细则,完善立法。
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一些海外媒体的看法是,《反垄断法》“律人以严,待己以宽”,“内外有别”的色彩非常鲜明。
马光远:这种“内外有别”的调子来自英国《金融时报》,我觉得这是一种误读。其实,国际反垄断有一个很重要的趋势,就是对国内控制减弱,对国际控制加强,外国企业要收购本国企业,这种控制是很严的,这个不用大惊小怪。而且,我们的《反垄断法》除了增加国家安全审查外,对内对外并没有不同的反垄断标准。

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